2017各地共有产权住房新规频出:如何提高托底保障效率还是核心问题

来源:上观新闻发布时间:2017-10-12浏览次数:13

发展共有产权住房,完善相关制度,是顺应我国住房供给侧结构性改革的要求;将共有产权方式引入住房保障和供应体系建设,也是对现有住房保障制度的完善。但共有产权住房应如何定位、供应主体是否可以多元化、共有人之间的权利与义务的明确及产权比例划分能否更加灵活等问题,仍有待我们进一步思考

2017年9月20日《北京市共有产权住房管理暂行办法》正式落定,9月22日住建部进一步出台《关于支持北京市、上海市开展共有产权住房试点的意见》,相关政策的密集出台使共有产权住房制度再次引起广泛热议。

发展共有产权住房,完善相关制度,是顺应我国住房供给侧结构性改革的要求;将共有产权方式引入住房保障和供应体系建设,也是对现有住房保障制度的完善。但共有产权住房应如何定位、供应主体是否可以多元化、共有人之间的权利与义务的明确及产权比例划分能否更加灵活等问题,仍有待我们进一步思考。

立足理论、回顾实践,本文从功能定位、参与主体、各方权责以及产权设置四个方面探讨共有产权房制度的进一步优化与创新,从而更好地贯彻落实“房子是用来住的,不是用来炒的”的定位,促进购租并举的住房制度和供应体系的建立。

坚持共有产权住房的保障功能

理论上,住房保障制度的设计存在三种原则:福利原则、救济原则和帮扶原则。共有产权住房制度遵循的是帮扶原则,即由政府和家庭一起努力解决住房困难,强调保障对象的责任,避免住房保障中的权利寻租和居民套利。

从其他实施共有产权住房制度的国家来看,其推行该制度主要是为了实现两个目的:一方面,直接提高住房困难家庭的住房负担能力;另一方面,减轻政府财政压力,提升住房保障能力。

从我国实践看,上海、江苏淮安将共有产权住房定位于保障性住房,供应对象为本市户籍的中低收入住房困难家庭,并对其住房面积、可支配收入、人均财产等有明确规定。而北京、深圳共有产权住房定位为政策性商品住房,具有保障性和市场化的双重特征。北京本次新政规定共有产权住房不少于30%的房源供应给在本区工作的非本市户籍家庭(即“新北京人”),面向对象更为广泛。这种定位上的差异使各城市在供应对象、甚至供后管理方面存在不同。而对政策定位把握不当容易导致过度保障。

结合理论与实践,共有产权住房应定位于对现有保障性住房体系的改进和补充,属于具有保障性质的政策性住房,始终坚定发挥住房保障功能。

参与主体多元化,政府力量与社会力量并存

我国共有产权住房制度是从供给端发力,由政府给予支持,推动中低收入家庭通过自身努力逐步拥有住房,体现了互帮互助、共享发展的理念。为了更好地落实“共享发展”,可借鉴发达国家经验,鼓励更多主体参与共有产权住房建设,完善共有产权住房制度,使人民在共建共享发展中拥有更多获得感的同时,也实现住房保障模式从“政府主导”向“政府引导,社会参与,市场运作”的转变。

例如,英国共有产权住房主要由住房协会负责运作和管理,而政府负责对共有产权住房的面向对象、保障标准、运行方式等进行顶层设计,充分发挥社会组织在住房保障领域中的作用。美国共有产权住房是伴随着金融创新而逐步发展起来的,金融信贷机构直接参与共有产权,使住房建设资金渠道多元,也有利于风险的分担。多元化的参与主体提升了住房保障水平及整体运行效率。

为了扩大供应主体,首先可以鼓励企事业单位、非盈利机构成为共有产权的持有主体。例如,各高校及科研院所可采用共有产权的方式向引进人才提供住房。这样一方面有利于增加住房供应;另一方面,又能有效避免产权模糊的问题。其次,待共有产权运行机制成熟后,可建立与英国住房协会相类似的住房合作社来接管政府已有的住房,并进行进一步开发与建设,从而减轻政府管理压力与财政压力。最后,可尝试允许房地产开发商等盈利性企业成为共有产权的持有主体,这样有利于实现住房保障供应与市场化供应的衔接。

权利与义务明晰,确保共有人之间的公平

共有产权住房采取政府与购房人按份共有的方式。政府将其持有产权中蕴含的“使用权”让渡给购房人,由购房人独占使用,而相应的房屋维护、管理责任完全由购房人承担。这与理论上的按份共有所区别,共有人之间并未完全按照拥有的产权比例享受权利和分担义务,在实践运作中容易形成产权模糊、乃至混乱。如购房人是否应向政府支付房屋占有使用费、购房人对共有产权住房是否拥有处置权(包括能否用于抵押、出租等)以及处置时产生的收益或风险应如何分配等。

具体到实践,不同城市在出租和抵押上的规定有所不同。上海明确规定在取得完全产权前不得出租、出借以及进行除购房按揭外的抵押;而北京共有产权住房新政具有一定的商品房特性,允许其可出租、可抵押,业主自主权更大。但面对自主权的扩大,会使管理风险增加,后期出租收益如何分配、抵押贷款如何偿还等问题也尚待明确。

因而,明确共有人的权利与义务,方能使共有产权住房制度长久运行。从国际经验来看,英国明确规定在居住期间,购房人需要向政府或住房协会所持有的产权支付低于市场价格水平的租金,从而保证参与方之间的权益公平。在美国,根据产权架构的不同,共有产权房分为限制合同住房、社区土地信托住房、有限产权合作房三类。其中,社区土地信托住房不允许转租;其他类型如果转租,必须经过住房管理机构的同意,并与机构共同约定转租价格、分享转租收益。笔者建议在不违背住房保障功能的前提下,可适当赋予购房人一定的处置权,但共有人之间须对相关权益与责任作出明确约定。

产权比例精准化,满足不同家庭的购房诉求

在产权份额上,我国各试点城市均按照共有产权住房的平均价格占相邻地段、相近品质商品住房价格的比例来确定购房者享有的份额,并在购房合同中进行明确。但在该方式下,产权份额的确定过于粗略笼统,缺乏精准。

在国外,共有产权住房的产权比例分配呈现出两个方面的特征,一是,初始产权比例灵活、保障面广;二是,产权比例具有可调整性。例如,英国共有产权住房的产权比例设置灵活,购房者可以在25%-75%之间任意选择。同时,建立了产权比例调整机制,购房人可依据自身经济收入、住房支出支付能力的增加购买协会持有的产权部分;当然,在购房家庭因某些原因经济条件变差时,也可以减少产权持有比例,变现部分产权。

住房困难和经济困难是享受共有产权住房保障的两个必要条件,必须同时具备。但每户家庭的经济状况和家庭负担等情况仍然是不一样的,应当根据不同家庭的具体情况做进一步的产权比例细化,为其提供多种产权比例选择方案。购买能力相对较强的家庭可持有较高产权比例,这样有利于减轻政府财政压力;购买能力不足的家庭可以持有较少比例,实现购房诉求。在此,建议可以先设定一个购买基础比例,购房人所持有比例在不低于该比例下,可以依据自身条件自由选择产权比例;同时在一定条件下允许购房人减持部分产权,但原则上不能低于基础比例。


姚玲珍:上海财经大学副校长、教授

王芳:上海财经大学公共经济与管理学院博士研究生


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